3.1. Concepto
El art. 2.2 LGT define las tasas como "tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público -local, autonómico o estatal-, así como la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado".
La vigente configuración normativa de tasa trae causa y consecuencia del pronunciamiento del Tribunal Constitucional, que declaró la inconstitucionalidad de varios preceptos de la LTPP, alterando el régimen jurídico de las tasas, y su deslinde con la figura del precio público.
La propia LGT añade: "se entenderá que los servicio se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para el servicio público y su titularidad corresponda a un ente público".
Puede afirmarse que quien paga una tasa obtiene algo a cambio: la posibilidad de utilizar en beneficio propio terrenos de dominio público, el derecho a que la Administración le preste un determinado servicio público o el derecho a que la Administración realice una actividad que ha sido provocada por él con motivo del pago de la tasa. La necesaria existencia de una actividad administrativa, constituye la nota definitoria de la tasa. Si no hay actividad administrativa no hay tasa.
Es preciso que la actividad administrativa o el servicio se presten efectivamente. Ello no impide que en el caso de la tasa por recogida de basura, deba pagarse la tasa aunque el vecino no deposite basura, siempre que la Administración preste el servicio y el sujeto pasivo esté en condiciones de utilizarlo.
La actividad administrativa se prestará normalmente a instancia de parte, bien para cumplir con la exigencia establecida legalmente, tasa de licencia de obras, bien para conseguir determinados objetivos que, aun no siendo obligatorios, son aconsejables, tasas por inscripción en Registros públicos de actos que no sea necesarios inscribirlos. No se desnaturaliza el concepto de tasa cuando la actividad la realiza de oficio la Administración.
Las dos hipótesis que el legislador califica como tasas son las siguientes.
A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público
La utilización por un particular de los bienes que son de dominio público, con su aprovechamiento especial, requiere que los Entes públicos titulares de esos bienes demaniales concedan, con carácter previo, una autorización u otorguen una concesión. En consecuencia, si el particular quiere utilizar o aprovechar el dominio público tiene que obtener una autorización, pagando la oportuna tasa.
La Ley 25/1998 ha regulado los elementos esenciales de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público estatal.
El hecho imponible lo constituye la utilización privativa o el aprovechamiento especial de bienes de dominio público que se haga por concesiones, autorizaciones u otra forma de adjudicación por parte de los órganos de la Administración estatal competente para ello.
Se establece, legalmente, la no sujeción a la tasa cuando la utilización o aprovechamiento del dominio público ya estuviese gravada por tasa específica, o cuando se trate del dominio público hidráulico o marino-terrestre. No será exigible el pago de la tasa, a pesar de realizarse el hecho imponible, cuando la utilización no conlleve una utilidad económica para el sujeto pasivo o la utilización se haga de manera que comporte contraprestaciones para el beneficiario que anule la utilidad económica.
El devengo se producirá con el otorgamiento inicial y mantenimiento anual de la concesión.
Los sujetos pasivos serán los concesionarios, personas autorizadas o adjudicatarios o quienes se subroguen en su lugar.
En el ámbito local, se establece un elenco, no taxativo, de supuestos de utilización privativa o aprovechamiento especial de del dominio público local (la saca de arena, la apertura de zanjas en terrenos de uso público, etc.)
B) La prestación de servicios o realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria por los obligados tributarios, siempre que su titularidad sea pública, con independencia de la forma en que se preste efectivamente el servicio
La LGT incluye en el hecho imponible de las tasas la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias que enumera:
- Cuando la solicitud de la actividad administrativa o la recepción de la prestación del servicio sea de hecho obligatoria para el administrado, o
- Cuando el sector público, sea el único que presté el servicio o realice la actividad, sea o no tal exclusividad fruto de una reserva legal.
De este modo, se somete al pago de una tasa la realización administrativa de una actividad o la prestación de un servicio en régimen del Derecho público que afecte al sujeto pasivo, cuando no sean actividades o servicios solicitados voluntariamente, bien porque se impongan por disposiciones legales o reglamentarias, bien porque se trate de bienes, servicios o actividades imprescindibles para la vida privada o social del solicitante. Y no se presten por el sector privado.
La nota que subyace en todas estas exigencias es la coactividad en la solicitud o recepción de la prestación del servicio o de la actividad.
Los arts. 13 LTPP y 20.4 LRHL recogen alguno de los supuestos de prestación de servicios o realización de actividades que pueden ser gravados con tasas.
Esta definición "abstracta, aunque suficientemente perfilada, cerrada, de las tasas" -según STC 233/1999-, que realiza el art. 20 LRHL, se completa con el art. 21 LRHL que recoge algunos de los servicios que, por considerarse básicos, resulten excluidos de la posibilidad de exacción de una tasa por las EELL.
Son supuestos no sujetos a tasa, concretamente, el abastecimiento de aguas en fuentes públicas, alumbrado de vías públicas, vigilancia pública en general, protección civil, limpieza de la vía pública y enseñanza en los niveles de educación obligatoria.
3.2. Diferencias entre tasa e impuesto
El elemento diferenciador entre impuesto y tasa está en la distinta naturaleza del presupuesto de hecho o hecho imponible. El impuesto se conecta con una situación de hecho que constituye una manifestación de capacidad económica, referido exclusivamente a la persona del obligado y a su esfera de actividad, sin relación alguna, ni siquiera de hecho, con la actividad del ente público impositor. En la tasa, por el contrario, el presupuesto de hecho consiste en una situación de hecho que determina o necesariamente se relaciona con el desenvolvimiento de una actividad del ente público que se refiere a la persona del obligado.
Una de las características más relevantes de la tasa es la exigencia de la actividad administrativa en su hecho imponible, pero no basta con la existencia de esa actividad administrativa o la prestación del servicio, sino que se exige que el servicio o la actividad sean prestados efectivamente.
El impuesto se paga porque un determinado hecho pone de manifiesto la existencia de una capacidad económica apta para soportar una carga tributaria, por el contrario la tasa se paga por la realización de una actividad administrativa.
A la vez, la necesaria existencia de una actividad administrativa en el presupuesto de hecho de tasa difumina, de rechazo, el principio de capacidad económica. Ésta es su más poderosa singularidad, se paga porque se utiliza el servicio público o se obtiene una licencia, no, como regla general, porque se demuestre una mayor o menor capacidad económica.
Si convenimos que la tasa es un tributo, una prestación coactiva de Derecho público y el principio de capacidad económica es uno de los principios informadores de todo sistema tributario -art. 31.3 CE-, tendrá que hacerse presente este principio en las figuras tributarias. En concreto en las tasas se puede admitir que, aun estando presente este principio no sea criterio único de graduación de la prestación, pues se tiene en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados al pago.
3.3. Diferencias entre tasa y precio público
La diferencia entre la tasa y el precio público ha ido adquiriendo un nuevo enfoque con sucesivos pronunciamientos del Tribunal Constitucional y los consiguientes cambios legislativos.
Legalmente, se califican como precios públicos, las contraprestaciones recibidas por un ente público como consecuencia de la prestación de servicios o realización de actividades administrativas cuando es voluntaria su solicitud o recepción, y ese servicio es prestado o la actividad es realizada también por el sector privado (arts. 24 LTPP y 41 LRHL). En estos casos, el sujeto puede optar libremente entre acudir al ente público para recibir el servicio o actividad o demandarlo al sector privado. No se aprecia, por tanto, la nota de coactividad en la recepción o solicitud del servicio o la actividad administrativa -de exigencia inexcusable en el caso de las tasas-.
La tasa, se diferencia claramente del precio público, al menos por la concurrencia de dos notas:
- Es una obligación ex lege, que no tiene su causa en un contrato, a diferencia de lo que ocurre con los precios;
- La tasa origina un ingreso de Derecho público, lo que conlleva la aplicabilidad de un régimen de Derecho público (vía de apremio, garantías del crédito tributario, presunción de legalidad, etc.); régimen que no concurre en el caso de los precios. No concurre la nota de coactividad propia de los tributos, ni está sujeto al principio de reserva de ley, si bien podría exigirse mediante el procedimiento administrativo de apremio.
Fue en 1988 cuando se creó la figura de los denominados precios públicos, con la finalidad de obviar las exigencias del principio de reserva de ley en la regulación de un conjunto de prestaciones patrimoniales que podían calificarse como algo distinto de las tasas. De paso, se aprovechó para proporcionar la fuga de determinadas contraprestaciones, que sí eran verdaderas tasas, a las exigencias del principio de reserva de ley.
Hubo que esperar a la STC 185/1995 que declaró inconstitucional determinados preceptos de la LTPP en los que se basaba la nueva categoría de precios públicos, y que tenían en común la quiebra del principio de reserva de ley en la regulación de auténticas prestaciones patrimoniales públicas, para que el Tribunal Constitucional obligara a que una nueva Ley (Ley 25/1998) restableciese el concepto tradicional de tasa.
Por una parte, se ha limitado a desgajar los supuestos que, estando incluidos entre esos precios públicos, deben sujetarse al principio de reserva de ley, al tratarse de prestaciones patrimoniales públicas, porque implican una detracción coactiva de riqueza impuesta a un particular con una finalidad de interés público (STC 182/1997).
Por otro lado, el Tribunal Constitucional ha desechado como criterio válido para sustentar la figura de los precios públicos, que el régimen jurídico de aplicación sea de Derecho público o no. Y se decanta por atender a la presencia de la coactividad en el presupuesto de hecho constitutivo de la prestación; criterio material asumido por la Ley 25/1998. De forma que toda cantidad exigida por la prestación de un servicio esencial a cargo de un ente público tendrá la consideración de tasa, ya que puede calificarse como una prestación coactiva, dado su carácter esencial.
Analicemos, pues, las exigencias derivadas de la reserva de ley en el establecimiento y la regulación de los elementos esenciales de las tasas, y cuál es su incidencia en el caso de los precios públicos.
A) La diferente influencia del principio de reserva de ley en el ámbito de las tasas y de los precios públicos
El art. 10 LTPP dispone que, en el ámbito estatal, el establecimiento y la regulación de los elementos esenciales de cada una de las tasas debe realizarse con arreglo a la ley. Y enuncia como elementos esenciales de las tasas: el hecho imponible, devengo, sujetos pasivos, elementos de cuantificación, exenciones y bonificaciones.
Se ha suprimido la posibilidad de que el Gobierno mediante Real Decreto (RD), pueda acordar la aplicación y desarrollar la regulación de cada tasa.
En el ámbito local ese principio de ley es regulado por el Pleno de la Corporación; debiendo promulgarse la correspondiente Ordenanza fiscal (art. 15 LHL) y cumpliendo todo el procedimiento: aprobación provisional, exposición pública, resolución de reclamaciones, aprobación definitiva y publicación en el Boletín de la provincia (art. 17 LHL).
B) El régimen jurídico de cuantificación de las tasas y de los precios públicos
Teniendo en cuenta que los elementos de cuantificación de las tasas y el resto de prestaciones patrimoniales de carácter público deben ser establecidos y modificados por Ley (STC 185/1995), el límite máximo de su importe debe resultar fijado legalmente. De acuerdo con los arts. 19 LTPP y 24 LHL, para fijar el importe de las tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público se tendrá en cuenta el valor de mercado o el de la utilización derivada de aquélla. El importe de la tasa no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida.
Por tanto, el límite máximo del importe de la tasa será el coste del servicio o actividad, incluyendo los costes directos o indirectos, incluso los de carácter financiero, amortización de inmovilizado y, en su caso, los costes que sean necesarios para garantizar el mantenimiento y el desarrollo razonable del servicio o actividad en cuestión.
Ello permite, en el caso de la Entidad Local, efectuar una opción de política financiera sobre la medida en que se quiere repercutir dicho coste entre los usuarios del servicio, financiándose el resto con cargo a los ingresos generales de la Corporación.
Sobre la exigencia de determinación legal de uno de los elementos esenciales del tributo, concretamente de su cuantía, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en relación con la tasa por ocupación del dominio público portuario.
El Tribunal Constitucional matiza que el alcance del principio de reserva de ley no tiene la misma intensidad en las distintas prestaciones patrimoniales de carácter público. Se permitirá en el caso de las tasas, a diferencia de cuanto sucede con el impuesto, una mayor flexibilidad en colaboración Ley-reglamento, pues entiende que "cuanto menor sea la intensidad de la afectación sobre dicho patrimonio o mayor sea la capacidad de libre decisión que se otorgue al particular, menos precisa será la intervención de los representantes de los ciudadanos" (STC 106/2000).
Tratándose de precios públicos, los arts. 25 LTPP y 45 LHL determinan la necesidad de cubrir, como mínimo, los costes económicos originados por la realización de actividades o la prestación de servicios, o el importe que resulte equivalente a la utilidad derivada de los mismos. La diferencia con la tasa consiste en que mientras la tasa tiende a cubrir como límite máximo el coste real o previsible y, en su caso, los gastos de mantenimiento y desarrollo del servicio o actividad, en los precios públicos se posibilita la elevación del importe incluso por encima del coste del servicio.
En definitiva, cuando se trate de precios públicos calificables como prestación patrimonial pública, deberán respetarse las exigencias del principio de reserva de Ley. Cuando se trate de precios públicos en los que prime el carácter de libremente pactado y no puedan calificarse como prestación patrimonial pública, su cuantificación será más laxa y podrá realizarse:
- Por Orden del Departamento Ministerial del que dependa el órgano o Ente que ha de percibirlos, y a propuesta de éste. Y en el ámbito local, por el Pleno de la Corporación, el cual podrá delegar en la Comisión de Gobierno (siempre que sean precios que no tengan la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público).
- Directamente por los organismos públicos, previa autorización del Ministerio del que dependan; o, en el ámbito local, por los organismos autónomos o los consorcios.
3.4. Clases de tasas
Atendiendo a la naturaleza de los servicios, se ha distinguido entre tasas administrativas, académicas, sobre el juego, etc. En rigor, es una clasificación poco significativa desde el punto de vista jurídico.
Otra clasificación es la que distingue entre tasas fiscales y parafiscales. Con ella se ponía de relieve la diferencia fundamental entre tasas sujetas al régimen general de los tributos (tasas fiscales) y tasas que, como las parafiscales, gozan de evidentes peculiaridades con relación a dicho régimen general: su nacimiento, desarrollo y destino se realiza al margen de las normas que, con carácter formal, rige la vida de los tributos. En atención al Ente titular de las mismas, cabe distinguir entre tasas estatales, locales y de las CCAA. Esta distinción tiene la ventaja de ofrecer un punto de sustentación uniforme; El régimen jurídico aplicable a cada una de las tasas que se integran en los distintos sistemas tributarios estatal, local y autonómico.
