Resulta útil preguntarse sobre si existe una categoría genérica dentro de la cual puedan englobarse todos los ingresos de Derecho público. La cuestión puede plantearse porque el art. 31.3 CE vincula el principio de legalidad no al tributo, sino "a las prestaciones personales o patrimoniales de carácter público". Dejando de lado las prestaciones personales (entre las que ya hemos citado el servicio militar), es necesario indagar sobre el concepto de prestación patrimonial de carácter público y sobre las relaciones que mantiene esta categoría con la del tributo.
A este respecto, existen dos posturas. Según la primera, la relación entre ambas categorías de ingresos públicos (prestaciones patrimoniales y tributos), es la que se puede apreciar en cualquier clasificación entre un determinado género y alguna de las especies en las que se divide, de modo que el género sería la prestación patrimonial de carácter público, una de cuyas especies sería el tributo. Según la segunda, no es posible apreciar diferencias sustanciales entre los dos tipos de ingresos, de tal manera que ambas denominaciones pueden ser consideradas sinónimas.
La primera postura ha sido defendida por un amplio sector doctrinal y numerosas Sentencias del Tribunal Constitucional.
El argumento fundamental en que se ha basado el Tribunal Constitucional fue de carácter sistemático y deriva de un principio que puede ser expresado del modo siguiente: ninguna norma es inútil, en línea de principio, por lo que antes de llegar a esta conclusión es necesario intentar, con las reglas del raciocinio humano, encontrarle un sentido, un significado y un ámbito de eficacia. En este caso, el Tribunal Constitucional consideró que era impensable que la Constitución Española hubiera podido referirse al mismo concepto en el art. 31.1 (donde se habla de las prestaciones patrimoniales de carácter público) y en el art. 133.1 (donde se emplea el término tributos). Por tanto, concluyó que ambos preceptos se referían a institutos distintos que, sin embargo, tenían dos características comunes: la necesidad del establecimiento a través de una ley y la coactividad.
Resumiendo, las prestaciones patrimoniales de carácter público, según esta postura, son ingresos de Derecho público que deben ser establecidos por Ley y que son coactivo. Los tributos, por su parte, son una especie de género común que añade a estas características comunes la nota de estar basados en la capacidad económica de las personas llamadas a satisfacerlos.
El Tribunal Constitucional ha aclarado qué se debe entender por coactividad:
- Por una parte, hace referencia al modo de establecimiento de la prestación, decidida de modo unilateral por los poderes públicos, sin que intervenga para nada la voluntad del ciudadano. Es cierto que se puede evitar la exigencia absteniéndose de realizar el presupuesto de hecho al que se vincula la prestación, pero esta libertad es ilusoria porque conllevaría, a la renuncia a bienes, servicio o actividades esenciales para la vida privada o social.
- Por otro lado, hace alusión a los procedimientos para la exigencia del pago. Si no se realiza de forma voluntaria, los poderes públicos podrán exigirlo de forma forzosa (a través de la vía de apremio).
La segunda postura ha sido definida por otro sector doctrinal y también ha encontrado eco en el Tribunal Constitucional, donde se utilizan de forma sinónima ambos términos (prestación patrimonial de carácter público y tributo).
Las líneas maestras de esta opinión son:
- No tiene sentido establecer distinciones entre los dos institutos porque más allá de la aplicación de ciertos principios, como el de capacidad económica, nos encontramos en todo caso ante ingresos públicos exigidos de forma coactiva que constituyen otras tantas expresiones del deber de los ciudadanos de hacer frente a los gastos públicos.
- El concepto de coactividad definido por la primera postura es demasiado amplio, lo que conlleva el peligro de una calificación de una prestación patrimonial de carácter público dependa en demasía de circunstancias de tiempo, de lugar, e incluso de sectores de la población que se tomen en consideración (lo que es esencial para unos en un determinado momento y lugar puede no serlo para otros).
Debemos decir que nuestra posición es ecléctica. Por un lado, la postura que defiende la particularidad del concepto de prestación patrimonial de carácter público tiene una justificación y parece explicar razonablemente algunos casos reales. Por el contrario, la segunda postura ha servido para poner de relieve ciertos equívocos y, sobre todo, la posible inutilidad de la primera.
La figura de la prestación patrimonial de carácter público, que es una creación doctrinal y jurisprudencial, antes que legal, parece tener una justificación sociológica y política derivada del incremento de los gastos públicos y de la necesidad de acudir a nuevas fórmulas de financiación pública distinta a los tributos. La presión fiscal está llevando a no siempre basar en el principio de capacidad económica, sino otros principios como el del beneficio. Han nacido nuevos modos de obtener ingresos, el cobro de estacionamiento de vehículos, etc. La prestación patrimonial de carácter público sirve para dotar de cobertura doctrinal a todos estos supuestos, a la vez que, al exigirse su establecimiento a través de ley, se le somete a una cierta racionalidad. Surge la nueva parafiscalidad.
De acuerdo con ello, las prestaciones patrimoniales cubrirían los pagos exigibles en los siguientes supuestos:
- Cuando resulta de una obligación impuesta a un particular por un Ente público (ej. pago por la expedición del DNI).
- Cuando el pago se deriva no tanto de una obligación impuesta por un Ente público, como de la necesidad de acceder a bienes, servicios o actividades que son esenciales para la vida privada o social (ej. pago por el estacionamiento de vehículos).
- Cuando el pago se efectúa por la utilización de bienes, servicios o actividades prestadas o realizadas por los entes públicos en posición de monopolio de hecho o derecho (ej. pago por los servicios postales, aunque tienen la naturaleza de tasas).
Con todo, esta construcción doctrinal no acaba de convencernos y se revela en cierto modo innecesaria. Podemos sintetizar nuestra crítica del modo siguiente:
- Hay que señalar que nació con el propósito de dar un contenido propio y específico al art. 31.3 CE. No existe el más mínimo indicio en el proceso de elaboración y aprobación de la Constitución Española que induzca a pensar que el constituyente pretendía aludir con esa expresión a otros ingresos públicos distintos del tributo.
- Existe una idea compartida por la doctrina según la cual el principio de capacidad económica no tiene por qué hacerse presente con la misma fuerza en todos los tributos. Es evidente que el IRPF, por ejemplo, el respeto al principio exige que se establezca un mínimo exento y unas tarifas progresivas, pero el principio puede respetarse en otros tributos, por ejemplo en el caso de las tasas, simplemente a través de una exención para ciertos ciudadanos, si esto es así, que puede haber ciertos tributos que no graviten exclusivamente sobre el principio de capacidad económica, la utilidad de la figura de la prestación patrimonial se diluye en buena medida.
- Las situaciones de monopolio se explican razonablemente bien, y se regulan adecuadamente, sin necesidad de acudir a la figura de la prestación patrimonial. Si son de derecho, se agotan con su propio establecimiento y si son de hecho hay que aplicar las normas de defensa de la competencia, en vez de santificar las contraprestaciones debidas con la formalidad de su establecimiento a través de ley.
- Las situaciones a las que pretende dar solución las prestaciones patrimoniales de carácter público tenían fácil acomodo en la clasificación tripartita de los tributos anteriores a 1989. Si comportaban ejercicio de potestades públicas la contraprestación era una tasa (o una contribución especial); y si no lo comportaban, la contraprestación era un precio, con las especialidades que se derivaban de la intervención de un Ente público.
