La rigidez del principio de eficacia y ejecutoriedad de los actos administrativos está atemperada por la posibilidad de que la Administración suspenda una y otra cuando circunstancias sobrevenidas así lo impongan o cuando, por estar pendiente una reclamación, se suspenda, de oficio o a instancia del interesado, la eficacia del acto administrativo, paralizando su ejecución.
La LPAC contempla la suspensión de los actos administrativos, de una parte, como una medida a tomar dentro de la tramitación de la revisión de oficio y de los recursos administrativos y contenciosos- administrativos, y de otra, como una técnica preventiva en los conflictos de competencia entre las Administraciones Públicas:
En vía de revisión de oficio, la regla es que “el órgano competente para resolver podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación”.
En vía de recurso administrativo, la regla general, según la LPAC, es que la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.
No obstante se admite la suspensión del acto impugnado si se dan los siguientes requisitos:
- Que el órgano competente proceda a una “ponderación suficientemente razonada entre el perjuicio que causaría al interés público o de terceros y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido”. No basta efectuar la ponderación, sino que el resultado de la misma suponga que el perjuicio para el recurrente es mayor que el que se ocasiona al interés público o a terceros.
- Que, además de esa ponderación favorable al recurrente, concurra cualquiera de las siguientes circunstancias:
- Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. Se trata del periculum in re o riesgo de malograr la pretensión ejercitada si se sigue adelante en la ejecución dando lugar a una situación irreversible.
- Que la impugnación se fundamente en una causa de nulidad de pleno derecho prevista en la Ley. La apreciación de esta circunstancia supone que el órgano competente para decidir la suspensión examina, siquiera sea sumariamente, las pretensiones del recurrente en orden a valorar las posibilidades efectivas de que su impugnación prospere en cuanto al fondo por nulidad de pleno derecho, por cuanto no tendría lógica alguna suspender la ejecución del acto si el recurso no presenta posibilidad razonable alguna de éxito.
- El acuerdo de suspensión puede estar condicionado en su eficacia por la exigencia de medidas cautelares que debe prestar el recurrente beneficiario del mismo, siempre que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros o la eficacia del acto o la resolución impugnada, cuando la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza.
La suspensión se entenderá otorgada si transcurriesen 30 días desde que el recurrente presentó la solicitud de suspensión y la Administración no dictare resolución expresa (suspensión automática). La suspensión deja de producir efecto cuando se resuelve el recurso. No obstante si contra la desestimación del recurso se interpusiera recurso contencioso-administrativo y en éste se solicitase la suspensión, la suspensión decretada en vía administrativa se mantiene hasta que tenga lugar un pronunciamiento judicial sobre la misma.
Si la suspensión no se alcanza en vía de recurso, se podrá solicitar de nuevo en el proceso contencioso-administrativo.
También se dan otros supuestos de suspensión automática: el caso más común es el de la suspensión de ejecución de liquidaciones tributarias dentro del procedimiento económico-administrativo, que debe acordarse siempre y cuando el recurrente afiance el pago del importe de la deuda tributaria. Esta suspensión debe prolongarse durante la tramitación del proceso contencioso-administrativo posterior si se prestan las mismas garantías.
En materia de sanciones administrativas, la jurisprudencia estimó, después de la Constitución Española, que su naturaleza cuasi-penal era incompatible con la ejecución antes de la resolución definitiva de los recursos interpuestos.
Sin embargo, esa línea jurisprudencial ha ido debilitándose para quedar en una suspensión temporal limitada al tiempo que tarda en subsanarse no todo el proceso sino el incidente de suspensión planteado por el recurrente. No obstante, la suspensión automática por la interposición de recurso se impuso para sanciones disciplinares: para jueces y magistrados (art. 425.9 LOPJ) y en materia de sanciones penitenciarias, en los supuestos previstos en el art. 44.3 LOGP.
Ahora la LPAC (art. 90) establece que la resolución se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando:
- Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso administrativo.
- Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo no se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada o el órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada.
La técnica de la suspensión automática está también presente en las impugnaciones de los actos de las administraciones territoriales superiores sobre las inferiores. Así la suspensión automática viene determinada por la propia CE cuando el Estado impugna ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones de las Comunidades Autónomas (art. 161.2 CE).
Asimismo la LBRL de 1985 prevé la suspensión automática de los actos de la Entidad Local que atenten gravemente al interés general de España.
