1.1. Objeto de la Ley de Presupuestos
En virtud del mandato del art. 134.2 CE y del concepto del art. 32 LGP, es obvio que los Presupuestos deben presentar un contenido basado en cifras de ingresos y de gastos previsibles durante el ejercicio, ordenados de manera que puedan ser entendidos como expresión contable del plan de la Hacienda Pública.
La Ley de Presupuesto es precisamente una ley, es decir un mandato jurídico con carácter vinculante y de inexcusable cumplimiento por parte de aquellos a los que van dirigidos.
La Ley de Presupuesto constituye un conjunto de normas jurídicas reguladoras de la actuación administrativa en la repartición del gasto. Se puede definir como la ley de ordenación jurídica del gasto público.
No sólo se fijan en ella los diferentes créditos presupuestarios sino que se dictan reglas para el adecuado manejo de los mismos.
En el texto articulado se encuentran cada año las modificaciones que se introducen en el sistema tributario, los criterios que deben regir la política de sueldos y salarios de funcionarios y empleados públicos, la cuantía de las pensiones, el montante y las condiciones de emisión de empréstitos públicos y en general, los aspectos más íntimamente ligados con la actuación económica del sector público.
Todo ello hace de la LP un instituto jurídico capital del Estado contemporáneo, lo que justifica la atención que se le presta en los textos constitucionales, ya que a su contenido material se le añade el carácter de norma definidora de competencias, entrando en el terreno de las relaciones entre dos poderes del Estado el Ejecutivo y el legislativo.
1.2. Ámbito de los PGE
La regla contenida en el art. 134.2 CE, en cuya virtud deben incluirse en los PGE la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal obliga a la legislación ordinaria a concretar su ámbito.
Desde 2016 dice el art. 2.1 LGP que a tal efecto el sector público estatal está formado por la Administración General del Estado y el sector público estatal institucional, integrado este último por los entes enumerados por el art. 2.2 y que se divide, conforme al art. 3, en sector público administrativo, empresarial y fundacional. El primero lo integran la Administración General del Estado, otros órganos con personalidad jurídica y otros sin personalidad jurídica no integrados en la Administración General del Estado y con dotación presupuestaria independiente, a los que se refiere el art. 2.3, así como, en general, entidades de derecho público, consorcios y fondos sin personalidad cuya actividad principal no sea la producción de bienes y servicios en régimen de mercado ni se financien con ingresos comerciales. Por su parte, el sector público empresarial lo integran las entidades públicas empresariales, las sociedades mercantiles estatales y cualquier otro incluido en el sector público administrativo. Finalmente, el sector público fundacional lo componen las fundaciones del sector público estatal.
Los PGE se integran por (art. 33 LGP):
- Presupuestos de órganos con dotación diferenciada y de sujetos del sector público administrativo.
- Presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital y financieras del sector público empresarial y del sector público fundacional.
- Presupuestos de los fondos del art. 2.2 LGP, sin personalidad jurídica.
Estando tan definidos el ámbito de aplicación de la LGP, las dudas podrían venir en el ámbito del sector público empresarial. Se considera empresa publica toda aquella en que hay una influencia dominante de los poderes públicos.
El Gobierno presentará a las Cortes, junto al proyecto de ley de PGE, una documentación complementaria, que a su vez habrán de remitir al Órgano ejecutivo los distintos entes integrantes del sector público, concretamente la memoria explicativa de cada Presupuesto con las variaciones respecto al vigente, la liquidación del ejercicio anterior, los estados consolidados del Presupuesto, un anexo plurianual con los proyectos de inversión pública y su clasificación territorial, etc.
Por su parte los entes del sector público empresarial, las sociedades mercantiles y los fondos sin personalidad habrán de elaborar los Presupuestos de explotación y de capital que se integran en los PGE. A ellos acompañan un balance y un programa de actuación plurianual.
Con todo esta documentación aneja, el contenido de los PGE se especifica, abarcando:
- Las obligaciones máximas a reconocer por los entes del sector público administrativo.
- Los derechos a reconocer durante el ejercicio por esos mismos entes.
- Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras de empresas y fundaciones.
- Los objetivos a alcanzar por cada uno de los gestores de programas
- La estimación de los beneficios fiscales en tributos estatales.
- Las operaciones financieras de los fondos del art. 2.2 LGP.
1.3. Estructura de los PGE
La Ley de Presupuesto consta de un texto articulado, que especifica el carácter de ciertos créditos, da regla para su gestión y regula determinadas autorizaciones y otras materias relacionadas con los gastos e ingresos, como modificaciones tributarias, de cotizaciones sociales o de retribución de empleos públicos.
Tras él, se recogen el estado de gastos, el de ingresos y los financieros, ordenados éstos de acuerdo con los criterios que definen su estructura. Siendo esta parte la que permite facilitar el conocimiento por el legislativo de los planes de actuación del ejecutivo.
Es el Ministerio de Hacienda quien concreta la estructura. La ley especifica las reglas a que debe de someterse la estructura del estado de gastos y el estado de ingresos, para posibilitar su análisis.
A) Clasificación orgánica
Se aplica tanto a unos como a otros y se persigue distribuir los recursos y las cantidades a gastar entre los distintos Centros gestores, entendiendo como tales las unidades con diferenciación presupuestarias con responsabilidad en la gestión de los programas contenidos en el Presupuesto.
Se divide el sector público en 4 subsectores, que son: Estado, Seguridad Social, Organismos Autónomos de la Administración General del Estado y el resto de entidades del sector público administrativo estatal con presupuesto limitativo, agrupándose los entes de estos dos últimos grupos según el Ministerio al que estén adscritos.
Se obtiene así una visión sumaria de los fondos con que cuenta cada Centro gestor.
B) Clasificación económica
Los créditos atribuidos a cada centro según el criterio anterior, se agrupan según la naturaleza económica de los mismos, a partir de la distinción entre operaciones corrientes, de capital, financieras y el fondo de contingencia de ejecución presupuestaria, de acuerdo con la estructura y clasificación recogidas en Anexo a las órdenes anuales de elaboración de los Presupuestos.
En aplicación del criterio económico, esta clasificación divide los ingresos y gastos en Capítulos, que son enumerados y éstos en artículos, conceptos y subconceptos, de modo que se logra una pormenorizada descripción del destino que corresponde cada crédito.
C) Clasificación funcional y por programas
Con este criterio se distribuyen los gastos atendiendo a la función que van a cumplir y más concretamente a las metas y objetivos que se pretenden conseguir, distinguiendo entre los programas finalistas y los instrumentales y de gestión, siendo los primeros los que enuncian objetivos cuantificables.
El art. 35.4 LGP define el programa de gasto del presupuesto anual como concreción para el ejercicio de los programas plurianuales contemplados en su ap. 2.
D) Clasificación territorial
Prevista en el art. 37.2 LGP para los gastos de inversión, fue posteriormente ampliada por la DA 3 LOFCA y DA 26 Ley 41/1994 que estableció la obligación del Ministerio de Hacienda de publicar anualmente la distribución provincial del gasto público divisible.
Se obtiene una localización del gasto que complementa la de la inversión financiada a través del fondo de compensación internacional.
Se fija la distribución por provincias, agrupadas por sus correspondientes Comunidades Autónomas.
