21.4. Los principios presupuestarios

4.1. Los principios de unidad y universalidad presupuestarias

Se trata de principios complementarios referidos al ámbito y a la estructura de los Presupuestos, lo que ha permitido que algunos autores prefieran entenderlos como aspectos o manifestaciones de un único principio. Es posible diferenciarlos, teniendo el de unidad una proyección más cercana en la forma, con exigencia de un Presupuesto único y el de universalidad, sobre el contenido, ordenando que se incluyan todos los ingresos y gastos públicos en ese Presupuesto, extendiéndose a la no afectación recíproca entre unos y otros.

El de unidad vela principalmente por asegurar el control de toda la actividad financiera pública por parte del órgano legislativo. Con ello se evita la incoherencia de aprobar unas grandes cifras para el Estado que resultaría poco significativa si se multiplicaran posteriormente Presupuestos diferenciados, que podría llegar a alterar el Presupuesto inicial.

El de universalidad, al proyectarse en las reglas contables de no afectación entre ingresos y gastos y de Presupuesto bruto, cómputo de ambos por su importe íntegro, sin compensación entre ellos, permite que los Presupuestos sean fiel expresión del grado de solidaridad alcanzado, reflejando en su globalidad la contribución al sostenimiento del gasto público y los criterios en que se ha basado, sin que ciertos ingresos puedan entenderse circunscritos a financiar un gasto determinado, pues es el conjunto de aquellos el que debe cubrir el conjunto de gastos. Desde el punto de vista financiero se evita que los déficit y superávit de los distintos entes públicos puedan dificultar el conocimiento por el legislador de la verdadera situación de la Hacienda Pública, que será apreciada en su resultado final.

La CE dispuso que los PGE incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal (art. 134.2).

Los principios de unidad y de universalidad presupuestaria gozan de plena recepción en nuestro ordenamiento positivo, por previsión directa de la Constitución Española.

Tales principios registran matizaciones:

1. Los créditos extraordinarios y suplementos de crédito, que son rogados por el Gobierno a las Cortes para atender necesidades sobrevenidas a la aprobación de los Presupuestos para las que éstos no habían previsto crédito o resultare insuficiente. Deben indicarse los recursos con los que se cubrirán, y por tanto se tienen que ajustar a las previsiones para ese ejercicio, equilibrio, déficit o superávit cuantificados, y por tanto afectan al principio de unidad y universalidad.
2. Aun integrados en los PGE, las sociedades mercantiles, los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, la Seguridad Social, cuentan con Presupuestos propios en los que se determinan los gastos e ingresos jurídicamente imputables como derechos y obligaciones de cada uno de estos entes públicos.
3. Ciertos créditos presupuestarios pueden sustraerse a la exigencia genérica de la no afectación entre ingresos y gastos, se permite que por Ley se establezcan. El art. 53 LGP prevé la existencia de generaciones de créditos y admite la reposición de créditos por reintegro de los pagos indebidos realizado con cargo a los mismos.

4.2. El principio de temporalidad de los Presupuestos

Concebida la institución presupuestaria desde sus orígenes como habilitación del legislador al ejecutivo para la realización de gastos, es obvio que el alcance temporal de dicha autorización ha de ser limitado. El art. 134.2 CE ordena que los Presupuestos tendrán carácter anual.

Dada la estructura del procedimiento de gasto, que abarca diversas fases sucesivas en el tiempo, la articulación concreta del principio permite dos sistemas presupuestarios, según se imputen los gastos en el momento en que jurídicamente nace la obligación para la Hacienda Pública o por el contrario, se esté al momento en que se hacen efectivos.

Si se imputa los gastos en el momento que nace la obligación, se habla de Presupuestos de competencia o de ejercicio, imputándose a los créditos presupuestarios de un año las obligaciones nacidas o reconocidas durante el mismo, independientemente de cuando se pague.

Si se imputa cuando se hace efectivo, estamos ante el denominado Presupuesto de gestión o de Caja, siendo lo relevante para producir la imputación que se haya materializado durante el año el flujo monetario.

La LGP, basada en el criterio del devengo, arbitraba un periodo de ampliación del ejercicio, que permitía imputar al Presupuesto las obligaciones reconocidas hasta cierta fecha del año siguiente.

Suprimido en 1984, se reintrodujo en 1997, habiéndose suprimido nuevamente a partir de 2003.

Es el art. 34 LGP el que recoge el principio de temporalidad del Presupuesto. El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural y a él se imputarán los derechos liquidados durante el ejercicio, sea cual sea el periodo del que deriven y las obligaciones reconocidas hasta el fin de diciembre, siempre que correspondan a obras o prestaciones recibidas antes de expirar el ejercicio presupuestario. Se impide reconocer obligaciones con cargo a los estados de gastos del Presupuesto si no es por obras o servicio recibidos durante el propio ejercicio presupuestario.

Pero también el principio de temporalidad se ha visto afectado por la constante expansión de la actividad financiera de los entes públicos, debiendo adoptarse medidas flexibilizadoras en pro de una mayor adaptación normativa a las necesidades de intervención y programación que determinan la actuación pública en materia de gasto.

A) Créditos excepcionales desde la perspectiva temporal

Los gastos plurianuales, al admitir los compromisos de gastos que hayan de extenderse a ejercicios futuros con los requisitos fijados por la ley, esto es, que su ejecución se inicie en el propio ejercicio y se respeten los porcentajes que se fijen. Se autoriza al Gobierno para modificar los porcentajes prefijados, el importe de cada año y el número de anualidades a que podrán extender estos gastos plurianuales, así como a contratarlos sin crédito inicial en el ejercicio.

Un segundo grupo gira en torno a cierto tipo de gastos, permitiéndose su imputación a ejercicio posteriores al de su devengo, o incluso que provoquen créditos en ejercicios sucesivos al de su nacimiento. Se pueden imputar, atrasos retributivos del personal, resoluciones judiciales, compromisos de gastos adquiridos en ejercicio anteriores y pagos por compras de inmuebles superiores a seis millones de euros y por contratos de obras con abono total del precio. Pero sobre todo son las incorporaciones de remanentes las que se erigen en excepción al límite anual del crédito presupuestario. Cantidades de créditos presupuestarios que al finalizar el ejercicio no están afectadas a ninguna obligación. El art. 49 LGP, impone su anulación de pleno derecho, impidiendo que sea trasvasados a los mismos conceptos en el Presupuesto siguiente, no obstante el 58 admite la incorporación de tales remanentes cuando se refieran a algunos de los créditos que en él se enumeran.

Una tercera excepción viene constituida por aquellas previsiones que, en lugar de retrasar ciertas imputaciones, como en los casos anteriores, tienden a adelantarlas, es decir, a posibilitar la contracción de obligaciones sin tener que esperar a que en el ejercicio siguiente se aprueben los créditos oportunos. Se tratan de créditos extraordinarios y suplementos de créditos, así como la anticipación de tesorería, con un límite del 1% de los créditos, siempre que se trate de gastos inaplazables y se deriven de una ley o se soliciten con cargo a éstos cuando aún no han sido aprobado por las Cortes pero sí favorablemente informados por el Consejo de Estado.

B) La prórroga de la Ley de Presupuestos

Una medida excepcional cabe destacar en relación con el habitual límite temporal, se trata de la prórroga automática de los Presupuestos del ejercicio anterior cuando el 1 de enero de un determinado año aún no han sido aprobados los de ese ejercicio. El precepto se limita a disponer el carácter automático de la prórroga y su duración hasta la aprobación de los nuevos Presupuestos.

De la regulación de la prórroga presupuestaria puede concluirse, que opera con carácter automático, sin procedimiento específico que la declare y que se extiende su alcance al conjunto de la Ley presupuestaria, texto articulado, salvo normas con vigencia indefinida, que rebasan la prórroga y estados de gastos e ingresos, pero sin abarcar las modificaciones o créditos extraordinarios y suplementos de créditos que a lo largo del ejercicio se hubieran producido, la prórroga se extienda a las cuantías iniciales del ejercicio y tampoco alcanzará a los gastos destinados a programas o servicios que finalizaren en el ejercicio cuyos Presupuestos se prorrogan.

4.3. El principio de especialidad presupuestaria

Concebido como exigencia de que el gasto público se oriente al destino aprobado por la Ley de Presupuestos, este principio condensa el sentido de autorización parlamentaria al ejecutivo.

Ha podido subrayarse una triple proyección del principio de especialidad, coincidente con la triple limitación que conlleva la consignación de una cifra de gasto como crédito presupuestario: la cualitativa, que manifiesta la concreta finalidad que se quiere perseguir, la cuantitativa, que indica el volumen máximo que puede gastarse. Dejando aparte la vinculación temporal, pero hay sus excepciones:

Según el art. 51 LGP, la cuantía y finalidad de los créditos contenidos en los Presupuestos sólo podrán ser modificados durante el ejercicio, dentro de los límites y con arreglo al procedimiento establecido mediante:

1. Transferencias.
2. Generaciones.
3. Ampliaciones.
4. Créditos extraordinarios y suplementos de créditos.
5. Incorporaciones.

El aspecto cuantitativo se recoge en el 46 LGP, que impone la nulidad de aquellos compromisos de gastos contraídos sin que exista crédito presupuestario suficiente para cubrirlos.

Se reconoce la posibilidad de realizar determinados gastos que exceden de la cuantía inicialmente aprobada, por un lado los casos de generación, reposición e incorporación de créditos, así como los anticipos de Tesorería, mecanismos que permite disponer de una cantidad mayor que la prevista.

También los créditos ampliables, se trata de créditos específicos a los que la propia ley presupuestaria confiere ese carácter.

Atendiendo a la dimensión cualitativa también se encuentra establecido como regla general en la LGP, que fija la vinculación de cada crédito exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados, si bien se reconoce la posibilidad de modificaciones aprobadas conforme a esta ley.

Dos son principalmente las excepciones a esta regla:

1. La previsión de un denominado Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria. Su importe es un 2% del total de gastos no financieros y se financiarán únicamente las ampliaciones de créditos, los extraordinarios y suplementos de créditos y las incorporaciones de créditos.
2. Más significativa, consiste en las transferencias de crédito, mediante las cuales puede el ejecutivo no ya complementar la decisión de las Cámaras respecto al destino de ciertos gastos, sino modificarla y alterarla, disponiendo su empleo para fines distintos a los que han sido aprobados por el legislativo. No se pueden trasvasar fondos de operaciones financieras o de capital a favor de las operaciones corrientes, ni entre distintas secciones del Presupuesto, no con cargo a créditos extraordinarios o suplementarios. Salvo que se deban a traspasos de competencias a Comunidades Autónomas, a convenios de colaboración entre departamentos u organismos autónomos y a la ley del Patrimonio histórico o del programa de imprevistos. Se reconoce tal potestad al Consejo de Ministros, del MHAP y de los titulares de los Departamentos ministeriales para acordar tales transferencias y a los Presidentes de los Altos órganos Constitucionales.

Desde la inicial intervención exclusiva del parlamento autorizando al ejecutivo para gastar, se ha caminado hacia una progresiva extensión de las facultades de éste en la ordenación del gasto público, de modo que la decisión sobre el empleo de los recursos públicos no puede considerarse ya agotada por el pronunciamiento legislativo al aprobar la Ley de Presupuestos. La ley de Presupuesto deja de considerarse como ley de autorización o habilitadora, para entenderla como una ley de regulación o de ordenación jurídica del gasto público.

4.4. El principio de estabilidad presupuestaria

Desde finales del siglo XVIII, los economistas liberales propugnaban la conveniencia de lograr el equilibrio entre ingresos y los gastos públicos, aunque no se reconoció como principio presupuestario. Con la expansión del intervencionismo, acentuada desde 1930, el principio fue arrumbado, y formó parte el déficit público, como factor de estímulo del crecimiento económico y sobre todo de la redistribución y la justicia social.

Desde 2001 el ordenamiento español acoge como principio jurídico vinculante la estabilidad en los Presupuestos del sector público, presentándose como consecuencia del Pacto por la Estabilidad y el Crecimiento adoptado por la UE en 1997.

En septiembre de 2011, en virtud de un pacto entre los dos partidos mayoritarios fraguado en apenas dos semanas de agosto y sin debate público alguno, se modificó el art. 135 CE, introduciendo como mandato constitucional para todas las Administraciones Públicas la estabilidad presupuestaria, entendida como no superación del déficit estructural fijado por la UE y remitiendo a LO su desarrollo, incluso obligando al equilibrio a los presupuestos locales.

En desarrollo de este precepto, la LOEPSF de 2012 supone, por su contenido y por su rango, un rígido marco que vinculará las futuras decisiones presupuestarias, plenamente aplicable a partir de 2020, pero estableciendo en sus normas transitorias objetivos y límites para cada ejercicio hasta esa fecha, vaciando así buena parte de las competencias parlamentarias en torno a los presupuestos y subvirtiendo principios básicos hasta ahora de este sector del ordenamiento jurídico.