3.1. Objetivo y caracteres
Regulado en los arts. 222 a 225 LGT, su fundamento se encuentra en que el órgano administrativo que dictó el acto tenga una nueva oportunidad de reconsiderarlo, antes de someter la controversia al enjuiciamiento externo a la Administración gestora, por parte de los órganos económicos-administrativos y, en su caso, judiciales. Habiéndose alegado en su favor esa oportunidad que supone de ajuste a la legalidad o de subsanación de errores o defectuosas apreciaciones por el órgano gestor, también se le reprocha ser escasamente efectivo y constituir una mera dilación para la pronta resolución del litigio.
Sus características definitorias son:
- Se interpone ante el propio órgano que dictó el acto y, si éste lo hizo por delegación, será también competente para la reposición, salvo que en aquella no se expresara otra cosa.
- Procede contra todos lo actos susceptibles de reclamación económico- administrativa, salvo, lógicamente, las propias resoluciones de la reposición y las económico-administrativas.
- Es previo a la vía económica-administrativa, por lo que una vez interpuesto no podrá acudirse a aquellas hasta que se resuelva la reposición, expresamente o por silencio administrativo. Asimismo -dispone el precepto- si se simultanean ambos, se tramitará el interpuesto en primer lugar, declarándose inadmisible el otro.
- Es potestativo, no habiendo sido nunca el ámbito tributario la vía previa al contencioso , pues este carácter se reserva a la económico-administrativa.
3.2. Procedimiento
El plazo de interposición del recurso, es de un mes contado a partir del día siguiente al de la notificación del acto recurrible o del siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo. Los plazos por meses se cuentan de fecha a fecha y, si la última fuera inhábil, se prorrogará al primer día hábil siguiente. En el caso de tratarse de tributos periódicos de notificación colectiva, el plazo se contará desde el día siguiente al de finalización, para el que no se precisa intervención de procurador ni letrado, debe tenerse en cuenta el principio general de que el error o la omisión en la calificación del recurso no altera su naturaleza ni impide su admisión, siempre que se identifique claramente el acto recurrido y se deduzca la voluntad de impugnarlo.
La legitimación para recurrir es la misma que para la reclamación económico-administrativa.
La instrucción del recurso es sumamente sencilla, sin ni siquiera aludir la LGT a la prueba, más allá de la remisión genérica que opera el art. 214.1 a los preceptos generales de la Ley sobre la Prueba, con las especialidades previstas para la vía económico-administrativa.
Dos cuestiones destacan en ella.
La primera, que no existe en su tramitación una fase de puesta de manifiesto para alegaciones. Si el interesado precisa del expediente para formularlas, le será puesto de manifiesto durante el plazo de interposición del recurso. Dado que se interpone ante el propio órgano que dictó el acto que es, a su vez, el que formó el expediente y donde éste se halla, no se suscitan las cuestiones típicas en torno a la remisión del expediente o lo incompleto del mismo, pues será la misma oficina gestora donde deba comparecer el sujeto a tal efecto. De ello se deduce, por otra parte, que todos los fundamentos de hecho y de derecho del recurso deberán expresarse en el propio escrito de interposición, sin perjuicio de que ciertas incidencias en la tramitación puedan obligar al órgano a conceder nuevos períodos de alegaciones respecto a las mismas. Una vez presentado el recurso no se podrá ejercer el derecho a examinar el expediente a efectos de formular alegaciones.
Una segunda cuestión en torno a la instrucción es la extensión de la revisión, que el art. 223.4 formula en los términos habituales de que abarca todas las cuestiones planteadas por el expediente, hayan sido o no suscitadas por el recurrente. Con tres precisiones expresadas por la propia Ley. Por un lado, si se aprecian cuestiones nuevas, o el órgano debe someterlas a los interesados para que puedan formular alegaciones. Por otro lado, si del expediente aparecen otros interesados distintos del recurrente, deberán ser llamados para comparecer y alegar lo que convenga a su derecho, debiendo darse también esta oportunidad al propio recurrente si se solicitan informes a otros órganos que sean relevantes para el fallo del recurso. Finalmente, esta extensión de la revisión no puede dar lugar a la reformatio in peius.
La resolución del recurso contendrá una exposición sucinta de los hechos y los fundamentos jurídicos adecuadamente motivado que hayan servido para el fallo; siendo obligatorio para el órgano adoptarla, sin que pueda abstenerse y sin poder alegar duda racional o deficiencia de los preceptos legales. El plazo para notificarla al recurrente es de un mes desde la interposición del recurso, transcurrido el cual sin haberse producido, podrá este entenderlo desestimado a efectos de proseguir su impugnación en vía económico-administrativa. Como en todos los casos de silencio administrativo en vía de recurso, debe tenerse presente la doctrina jurisprudencial firme que aclara que dicha desestimación presunta es una fictio legis a la que puede acogerse el recurrente para no ver paralizada su presentación, pero que no exime al órgano del deber de resolver, por lo que siempre podrá el interesado optar entre proseguir la impugnación o esperar a la resolución expresa del recurso interpuesto para recurrirla.
Conforme al art. 225.3, en el caso de las obligaciones conexas del art. 68.9 LGT, la resolución que rectifique la liquidación recurrida comunicará sus efectos a la obligación conexa liquidada con los mismos criterios de la recurrida, que deberá volverse a liquidar de acuerdo con los pronunciamientos de la resolución sobre la recurrida.
3.3. Efectos de la interposición del recurso
Dos son los principales efectos de la mera interposición, aparte de los que puedan derivar ya de la resolución del recurso.
El primero, recogido en el art. 222.2 LGT, es la interrupción de los plazos para otros recursos. Conforme expresa el precepto, al interponerse la reposición, no podrá promoverse la reclamación económico-administrativa, debiendo esperar a formular ésta a la resolución expresa de la reposición o al transcurso del plazo para entenderlo desestimado. El art. 22 RGR re reitera ese efecto interruptivo de los plazos, que volverán a contarse desde su inicio una vez resuelta expresa o tácitamente la reposición.
El segundo efecto asociado a la interposición del recurso de reposición es la posible suspensión del acto impugnado. Regulada en el art. 224 LGT, distingue el recurso contra sanciones del resto. En el primer caso, la suspensión es automática por la mera interposición del recurso, sin necesidad de garantía, dado el principio de no ejecutividad de las sanciones hasta su firmeza en vía administrativa. Si el acto recurrido es distinto de una sanción, la mera interposición de la reposición no provoca la suspensión, pero puede obtenerse ésta automáticamente si se solicita y se aportan las garantías del apartado 2 de este art. 224. En cambio, si el recurso es contra un acto censal relativo a tributos de gestión compartida nunca procederá la suspensión, prosiguiendo el procedimiento de cobro del tributo, sin perjuicio de la ulterior devolución de lo ingresado si se estima el recurso. Finalmente, el apartado 3 permite la suspensión sin garantías cuando se aprecie en el acto recurrido error aritmético, material o de hecho.
Las garantías para la suspensión automática consisten en depósito de dinero o valores públicos, aval o fianza de carácter solidario por entidad de crédito o sociedad de garantía recíproca o certificado de seguro de caución, así como fianza personal y solidaria de otros contribuyentes de reconocida solvencia para los supuestos que se establezcan en la normativa tributaria.
En caso de que la impugnación no afecte a la totalidad del acto la suspensión se limitará al aspecto impugnado, debiendo ingresarse el resto de la deuda. Según el apartado 5, si tras la resolución hubiera de ingresarse la cantidad suspendida, se abonarán los intereses de demora devengados por la suspensión, sin perjuicio de que no se habrán devengado durante el tiempo de retraso de la resolución más allá del plazo para notificarla. Si, por el contrario, la pretensión es estimada total o parcialmente, deberán reembolsarse los costes de la garantía prestada para la suspensión, de acuerdo con el art. 33 LGT y conforme a los arts. 72 a 79 RGRVA. Debe precisarse por último, que la suspensión obtenida en reposición puede prolongarse a la vía económico-administrativa e incluso hasta la decisión judicial sobre medidas cautelares en vía contenciosa, si el sujeto lo solicita y la garantía conserva su vigencia, evitando así que en cada vía de recurso haya de renovarse la garantía o aportar otra.
Un tercer efecto de la interposición del recurso, común a cualquier otro medio de impugnación, es la interrupción de la prescripción, que volverá a interrumpirse por trámites y actuaciones del procedimiento revisor con conocimiento formal del interesado. A diferencia de las controversias judiciales, sin embargo, en los recursos administrativos procede la prescripción si transcurre el plazo de 4 años desde la ultima actuación interruptiva y sin que la resolución desestimatoria por silencio sirva para interrumpir ese cómputo, al no ser una resolución, sino una fictio iuris a la que el interesado puede acogerse a los meros efectos de proseguir su impugnación.
