La ley de Presupuestos pasa de establecer una autorización respecto de los ingresos a recoger una mera previsión de los mismos, en la medida que su establecimiento y regulación se produce mediante otras normas de vigencia indefinida, principio de legalidad tributaria. Sin embargo respecto de los gastos mantiene su carácter de autorización por el Parlamento, autorización que es indispensable para su efectiva realización, principio de legalidad presupuestaria.
La fase de ejecución afecta fundamentalmente a la gestión de los gastos públicos, esto es a la utilización o aplicación de los créditos presupuestarios a las finalidades para las que fueron autorizados. La ejecución de los ingresos no deriva de la ley de Presupuestos, que no los autoriza, simplemente los prevé, sino de las propias leyes que los establecen y regulan los diferentes tipos de ingresos presupuestarios, entre ellos los de carácter tributarios. No obstante la LGP, se ocupa de la gestión del Presupuesto de ingresos y de la gestión de las devoluciones.
Al tratar de la gestión de los gastos públicos o del Presupuesto de gastos, no se atiende ni a la fuente ni al momento del nacimiento de las obligaciones de contenido económico de la Hacienda Pública, sino al de su exigibilidad, es decir al momento del gasto. La gestión del Presupuesto no es sino el procedimiento de gestión de los créditos presupuestarios en orden a extinguir las obligaciones de la Hacienda Pública que resulten exigibles.
Con la ejecución estamos en presencia de una acto administrativo, constituido por una serie de actos concatenados en la que cada uno trae su causa del anterior y presupuesto para el siguiente.
4.1. La gestión del Presupuesto de gastos del Estado
Dos fases esenciales pueden distinguirse:
- La primera, la ordenación del gasto, supone la afectación de un destino concreto de los créditos presupuestados y culmina con la llamada contracción, liquidación o reconocimiento de la obligación.
- La segunda, la ordenación del pago, tiene carácter ejecutivo y tiende al cumplimiento y efectividad de la obligación de pago reconocida.
Las actuaciones a desarrollar para autorizar la realización de un gasto quedarán reflejada en un expediente de gasto, pudiendo acumularse en un solo acto las fases de ejecución precisas cuando la naturaleza de la operación así lo determinen.
A) La ordenación del gasto
Es la fase del procedimiento de ejecución en la que se produce el nacimiento de la obligación de pago, comprometiendo la totalidad o parte de un crédito presupuestario para su satisfacción. Culmina con la liquidación de la obligación, determinándose el importe exacto y su exigibilidad, su desarrollo ofrece una serie de actos, internos y externos:
- Aprobación del Gasto
- Llamada también autorización del gasto, es el acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada.
- Compromiso de Gasto
- Es el acto mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable. Constituye el acto más significativo de todo el procedimiento de gestión del gasto, al tener relevancia jurídica para terceros. La relevancia externa de la disposición de gastos y la vinculación jurídica que supone para la Administración determinan que su adopción se realice según reglas precisas.
- Reconocimiento de la obligación
- Es el acto mediante el cual se declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública o contra la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente.
- Se recoge en la LGP el principio o la regla del servicio hecho, al disponer que si las obligaciones de la Hacienda Pública tiene por causa prestaciones o servicios, el pago no podrá efectuarse si el acreedor no ha cumplido o garantizado su correlativa obligación, ésta se producirá previa acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación o del derecho del acreedor.
B) La ordenación y ejecución del pago
Es la segunda fase del procedimiento de ejecución del gasto público, en la que se procede a la realización de los pagos correspondientes a las obligaciones reconocidas, comprende la ordenación del pago y el pago mismo.
Ordenación del pago. Consiste en la expedición de la orden, mandamiento o libramiento de pago, a favor del acreedor que figura en la correspondiente propuesta de pago, pudiendo no obstante regularse por Orden del Ministerio de Economía. los supuestos en que las órdenes de pago puedan expedirse a favor de habilitaciones, Caja pagadoras o Depositarias de fondo, entidades colaboradoras y otros agentes mediadores en el pago, que actuarán como intermediarios para su posterior entrega a los acreedores.
Las órdenes de pago pueden ser de dos clases, según se expidan antes o después de haber aprobado ante el órgano competente la acreditación documental de la prestación o servicio. En caso contrario, podrá procederse a la expedición de libramientos en los siguientes supuestos: cuando no pueda aportarse la documentación justificativa de los servicios, excepcionalmente, y cuando tales servicios hayan tenido o vayan a tener lugar en el extranjero.
Con cargo a los libramientos a justificar únicamente podrá satisfacerse obligaciones del mismo ejercicio.
Los perceptores de las órdenes de pago a justificar son responsables de la custodia y uso de los fondos y quedan obligados a rendir cuenta justificativa de su aplicación.
La expedición de las órdenes de pago y la cuantía ordenados en cada momento habrá que acomodarse al Presupuesto monetario aprobado anualmente por el Ministerio de Economía, a propuesta de la Dirección general del Tesoro, para hacer posible una adecuada distribución temporal de los pagos.
El ordenador de pagos aplicará criterios objetivos en la expedición de las órdenes de pago, tales como la fecha de recepción, el importe de la operación, aplicación presupuestaria y forma de pago, entre otros.
El pago. Es el acto por el que la Hacienda Pública se libera de su deuda, cancelando así la obligación, que asimismo podrá extinguirse por cualquiera de las causas contempladas en el Código Civil y resto del ordenamiento.
Los ingresos y pagos de la Administración podrán realizarse mediante transferencia bancaria, cheque, efectivo o cualquiera otro medio de pago, sean o no bancarios, en las condiciones que establezca el Ministerio de Economía.
Aunque no existe un plazo determinado para proceder al pago, la LGP establece que , si la Administración no pagara al acreedor de la Hacienda Pública dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial o del reconocimiento de la obligación, habrá de abonarle el interés sobre la cantidad debida, desde que el acreedor, una vez transcurrido dicho plazo, reclame por escrito el cumplimiento de la obligación.
La LGP autoriza a los Ministros y Presidentes o Directores de los organismos autónomos a establecer, en el ámbito de sus competencias, las normas que regulan los pagos satisfechos mediante anticipo de caja fija, entendiendo por tales las provisiones de fondo de carácter extrapresupuestario y permanente que se realicen a pagadurías, caja y habilitaciones para la atención inmediata de gastos periódicos o repetitivos, y posterior aplicación al capítulo de gasto.
Prescribirá a los cuatro años, salvo lo establecido por las leyes especiales, el derecho a exigir el pago de la obligaciones reconocidas o liquidadas, sino fuese reclamado por los acreedores legítimos o sus derechohabientes, computándose el plazo desde la notificación del reconocimiento o liquidación de la obligación.
4.2. Gestión del Presupuesto de ingresos
El art. 80 LGP se ocupa de la gestión del Presupuesto de ingresos que se realizará en las dos siguientes fases: Reconocimiento del derecho y extinción.
El reconocimiento del derecho es el acto que declara y liquida un crédito a favor de la Administración, de sus organismos autónomos o de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social. Es un acto que tiene lugar tras el nacimiento o adquisición de los derechos. Los derechos de naturaleza tributaria se regirán por lo dispuesto en la LGT.
La gestión de las cuotas y de los demás ingresos de la Seguridad Social se regulará por lo establecido en TRLGSS.
Los derechos de naturaleza pública de la hacienda estatal se extinguen por las causas previstas en la LGT y en la normativa reguladora de cada derecho. Las extinciones de derechos por causas distintas a su cobro en metálico, en especie o compensación, será objeto de contabilización diferenciada, por prescripción, condonación o insolvencia.
Las devoluciones de ingresos se gestionarán, distinguiendo el reconocimiento del derecho a la devolución, que tendrá su origen en un ingreso indebido o en otra causa legalmente establecida y el pago de la devolución.
