También las Corporaciones Locales ven reflejados en su régimen presupuestario los pilares básicos que asientan su autonomía en materia financiera. De una parte, su competencia exclusiva para decidir sobre la cuantía y el destino del gasto público. De otra, su carencia de potestad legislativa, determinante de dos importantes consecuencias para su régimen presupuestario. La primera, el rango y la naturaleza meramente reglamentarios de sus Presupuestos, lo que recorta sus posibilidades de creación e innovación del ordenamiento. La segunda, que dada la reserva de ley para establecer los modos de contraer obligaciones y realizar gastos por las Administraciones Públicas (art. 133.4 CE), ha de ser heterogénea la regulación de estos aspectos centrales del Derecho presupuestario, debiendo fijarse por los entes superiores el régimen jurídico del Presupuesto local.
Actualmente dos leyes estatales son las que regulan la institución presupuestaria local: la LBRL y la LRHL. Se mantienen en vigor el Reglamento Presupuestario de las Corporaciones Locales (RD 500/1990), y diversas disposiciones de menor rango que abordan cuestiones más concretas.
Se configura así, un régimen presupuestario local sustancialmente idéntico al del Estado, teniendo en cuenta los condicionantes derivados del mandato constitucional de equilibrio presupuestario que exige a las Corporaciones Locales mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario.
En la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria, tanto para el conjunto de AAPP como para cada uno de sus subsectores, y en el seguimiento posterior sobre el cumplimiento de tales objetivos, adquiere especial protagonismo la Comisión Nacional de Administración Local, que participará, al igual que el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, en la elaboración de los preceptivos informes y propuestas; debiendo estar informada de las advertencias de riesgo de incumplimiento de las Corporaciones Locales, y de los Planes económico-financieros que se aprueben en los casos de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de DP o de la regla de gasto, así como de los informes elaborados por el MHAP sobre la aplicación de las medidas contenidas en los Planes económico-financieros y en los Planes de reequilibrio (art. 24 LOEPSF).
2.1. Contenido, función y estructura del Presupuesto local
El art. 162 LRHL señala que los Presupuestos generales de las EELL constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que como máximo, pueden reconocer la Entidad y sus Organismos autónomos y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio, así como las previsiones de ingresos y gastos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad Local.
Se recoge así, para las EELL, el carácter limitativo de los créditos para la propia Entidad y sus organismos autónomos.
El Presupuesto General de la Entidad Local incluye:
- Presupuesto de la Entidad
- Presupuesto de sus Organismos Autónomos
- Estados de previsión de gastos e ingresos de las Sociedades mercantiles íntegramente locales.
Cada uno de ellos atendiendo al principio de estabilidad presupuestaria, se formará con los estados de gastos e ingresos, así como con las bases de ejecución, abarcando las reglas sobre transferencias de créditos, créditos ampliables, y otras, debiendo aprobarse tales Bases con los Presupuestos o con carácter general permanente por el Pleno de la Entidad.
Como documentos anexos al Presupuesto General, el art. 166 LRHL:
- Planes y programas de inversión y financiación de carácter cuatrienal.
- Programas anuales de actuación, inversión y financiación de las Sociedades
- Estado de consolidación de todos los Presupuestos
- El Estado de previsión de movimientos y situación de la deuda comprensiva del detalle de operaciones de crédito o de endeudamiento, etc.
La estructura del Presupuesto general se basa en la clasificación funcional y económica de los créditos, igual a la del Estado, fijándose el crédito presupuestario por la conjunción de la subfunción y el concepto.
2.2. Los principios presupuestarios locales
Aunque la Constitución Española refiere al Presupuesto del Estado los principios del 134, los mismos deben proyectarse también en la esfera local, lo que lleva a prescribir idénticos principios para las Corporaciones locales en su formulación general y en las fórmulas de flexibilización, como créditos ampliables, transferencias de créditos, incorporación de remanentes, autogeneración de créditos y la prórroga presupuestaria y los compromisos plurianuales.
El principio de unidad y universalidad se consagran con la propia LBRL.
El principio de anualidad se recoge en el LRHL, especificando el art. 163 el criterio de competencia o ejercicio, no el de caja, por el que se imputarán a cada Presupuesto las obligaciones reconocidas durante el ejercicio y los derechos liquidados durante el mismo.
El principio de especialidad se recoge por el art. 172 LRHL en su dimensión cualitativa y cuantitativa, y en el art. 176 en la temporal. Las Bases de ejecución contendrán las normas sobre créditos ampliables y transferencias de créditos.
El principio de equilibrio, clásico en la Haciendo Local, se recoge en el art. 165.4 LRHL, sin aparecer explícitamente formulado por la LBRL.
2.3. El ciclo presupuestario local
A la separación de poderes que en el Estado y en las Comunidades Autónomas basa la atribución de las distintas fases del ciclo presupuestario, corresponde, en la esfera local, la bipolarización entre Presidente de la Entidad y Pleno de la Corporación. El primero elabora y ejecuta el Presupuesto, correspondiendo al Pleno su aprobación y control.
La elaboración del Presupuesto se lleva a cabo por el Presidente de la Corporación, sobre la base del Presupuesto de la Entidad, cuya formación también le compete, los de los Organismos autónomos y los de las Sociedades mercantiles confeccionados por cada uno de estos entes; y acomodándose a los objetivos de estabilidad presupuestaria y de DP aprobados por las Cortes Generales (art. 15.7 LOEPSF).
A ello se le une:
- Memoria del contenido y modificaciones respecto al vigente;
- Liquidación del anterior y avance semestral de la del corriente;
- Anexo de personal;
- Anexo de inversiones en el ejercicio;
- Anexo de beneficios fiscales en tributos locales;
- Anexo con información relativa a los convenios suscritos con las Comunidades Autónomas en materia de gasto social;
- Informe económico-financiero sobre evaluación de gastos e ingresos y nivelación presupuestaria.
Toda la documentación se remite al Pleno acompañando el Proyecto de Presupuesto antes del 15 de octubre del año anterior al que ha de regir.
Para la instrumentación del principio de transparencia, los Presupuestos de cada Administración se acompañarán de la información precisa para relacionar el saldo resultante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiación calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (art. 27 LOEPSF).
Las Corporaciones Locales deberán remitir al MHAP antes del 1 de octubre de cada año la información sobre las líneas de sus Presupuestos y la demás información que recabe el MHAP para garantizar el cumplimiento de las previsiones de la LOEPSF.
Asimismo los Presupuestos locales habrán de respetar la regla del gasto establecida en la normativa europea (art. 12 LOEPSF).
La aprobación se realiza en dos fases: Aprobación inicial por el Pleno del proyecto presentado por el Presidente y la exposición al público por 15 días, a efectos de posibles reclamaciones. Tras este plazo, si no las hubo se considerará definitivamente aprobado, y si las hubo, el Pleno dispondrá de un mes para su aprobación definitiva, siempre antes del 31 de diciembre. Una vez aprobado se publica en el Boletín oficial de la Corporación, si lo tuviere y resumidos por capítulos en el de la Provincia o de la Comunidad Autónoma.
Una vez aprobado, si hubiera necesidad de créditos extraordinarios o suplementos de crédito, tanto en el Presupuesto de la Entidad como en el de sus organismos autónomos se deberán aprobar por el pleno con el mismo procedimiento que el Presupuesto, incluida la fase de exposición pública y resolución de reclamaciones.
La ejecución se contempla en el art. 184 LRHL, que atribuye al Presidente de la Entidad, la autorización, disposición, reconocimiento de obligaciones y ordenación de pagos, de acuerdo con el Plan de disposición de fondos.
La liquidación del presupuesto en cuanto a la recaudación de derechos y al pago de obligaciones se efectuará el 31 de diciembre del año natural correspondiente, quedando a cargo de la Tesorería local los ingresos y pagos pendientes, según sus respectivas contracciones (art. 191 LRHL). Si la liquidación presupuestaria se sitúa en superávit, éste se destinará a reducir el endeudamiento neto (art. 32 LOEPSF).
El control se basa en el régimen de contabilidad pública a que se someten las Corporaciones Locales. El interno se desarrolla por la Intervención de la Entidad, bajo la forma de intervención, control financiero, en forma de auditoría y control de eficacia. El externo compete al Pleno, que recibirá informes periódicos de la Intervención y al Tribunal de Cuentas, al que se somete la Cuenta General de la Entidad. En su caso también ejercerá la función fiscalizadora el órgano de control de cuentas autonómico, cuya comparecencia se extiende a las corporaciones locales del territorio de la Comunidad.
La Ley 57/2003 ha establecido un régimen de organización diferente para los municipios de gran población , se establece un régimen específico para los municipios con población superior a 250.000 habitantes, las capitales de provincias de población superior a 175.000, los municipios de capitales de provincias, capitales autonómicas y municipios que superen los 75.000 habitantes.
En el Capítulo III del Título X se regula la organización de la gestión económico-financiera, conforme a los siguientes criterios y principios:
- Cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria
- Separación de las funciones de contabilidad y fiscalización
- La contabilidad se ajustará en todo caso a las normas prevista en la normativa general.
- La fiscalización y el control de legalidad presupuestaria se aplicará, según proceda, tanto a los Presupuestos como al estado de previsión de gastos
- Se introduce la exigencia del seguimiento de los costes de los servicios
- La asignación de recursos, con arreglo a los principios de eficacia y eficiencia, se hará en función de objetivos
- Se contemplan normas específicas para la administración y rentabilización de los excedentes líquidos y las concertaciones de operaciones de tesorería
- Todos los actos, documentos, expedientes, etc, de los que se deriven derecho y obligaciones de contenido económico estarán sujeto al control y fiscalización y se llevará por el órgano específicamente previsto.
Se prevé la creación de un órgano responsable del control y la fiscalización interna, con la denominación de Intervención general municipal, cuyas funciones y características se regulan en el art. 136 LBRL.
