El régimen jurídico financiero de las Comunidades Autónomas se edifica, sobre dos pilares básicos:
- Su autonomía. Determina la competencia autonómica para aprobar su Presupuesto.
- La coordinación y solidaridad con el resto de Haciendas públicas. Impone ciertas reglas de coordinación presupuestarias.
La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos deberá someterse a las prescripciones de los arts. 134 y 135 CE y de la LOEPSF que lo desarrolla, y en la que se establecen los principios rectores de la política presupuestaria del sector público, incluida la de las Comunidades Autónomas, los Organismos Autónomos y entes públicos dependientes, así como sus correspondientes entidades públicas empresariales (art. 2 LOEPSF).
Conforme al art. 135.2 CE, ni el Estado ni las Comunidades Autónomas podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la UE para sus Estados miembros, salvo en los supuestos excepcionales previstos en el art. 11.3 LOEPSF.
Los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de la LOEPSF deberán establecer en sus normas presupuestarias los instrumentos y procedimientos necesarios para la aplicación de los principios contenidos en la LOEPSF, correspondiendo al Gobierno velar por la aplicación de dichos principios, respetando la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales y garantizar su aplicación efectiva mediante mecanismos de coordinación entre todas las Administraciones Públicas.
1.1. La aprobación de los Presupuestos y de la normativa presupuestaria
Al amparo de su autonomía, Las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva para aprobar sus Presupuestos. Si en la vertiente de los ingresos la autonomía se sujeta a diversos condicionantes, en la de los gastos públicos se convierte en contenido mínimo de la autonomía financiera (y de la autonomía política) la capacidad de opción sobre el volumen y el destino del gasto, si bien, según el Tribunal Constitucional, "esa libertad para establecer el plan de ingresos y gastos, en definitiva, el Presupuesto, no se establece constitucionalmente con carácter absoluto", pues la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas "no excluye […] la existencia de controles incluso específicos"; y el establecimiento de topes máximos al Presupuesto en materias concretas "halla su justificación tanto en el título competencial contenido en el art. 149.1 CE como en el principio de coordinación, que opera como límite en la la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (art. 156.1 CE), con el alcance previsto en el art. 2.1 LOFCA.
La estructura y organización de las Comunidades Autónomas es similar a la del Estado, basada en un poder legislativo y un poder ejecutivo que responde ante aquél. El Presupuesto cumple en la esfera autonómica las mismas funciones y finalidad que en la estatal, configurándose como ley de aprobación y ordenación jurídica del gasto público de la Comunidad. Las Leyes de Presupuestos de las Comunidades Autónomas son leyes en sentido pleno que encierran un sistema de autorización y reglas jurídicas para el manejo por el ejecutivo autonómico de los fondos públicos, reflejando asimismo, mas que una estricta separación de poderes, la puesta en juego de un poder financiero indiviso entre el legislativo y el Ejecutivo por el que éste complementa, desarrolla y hasta en ocasiones altera las previsiones del primero.
Junto a esa competencia aprobatoria del Presupuesto, la Comunidad Autónoma cuenta también con la de regular por sí misma la institución presupuestaria, tanto en su estructura como el ciclo presupuestario, abarcando los órganos y procedimientos de elaboración, ejecución y control.
Ninguna de las dos competencias se encuentra, atribuida expresamente por la Constitución Española, aunque el carácter definitorio de la autonomía financiera que alcanza la primera la hace directamente deducible del mero reconocimiento de ésta. La segunda, podría desprenderse de la competencia que atribuye a las Comunidades Autónomas, en el art. 148.1 CE referida a la organización de las instituciones de autogobierno.
Completando la distribución competencial con la operada por las normas integrantes del bloque constitucional, los dos aspectos reciben clara confirmación. De un lado, todos los Estatutos de autonomía recogen competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma para aprobar su Presupuesto, bien directamente regulando ciertos aspectos del mismo, bien indirectamente al enumerar las competencias de sus asambleas legislativa. Del otro, la LOFCA, en su art. 17, atribuye a las Comunidades Autónomas la regulación de la elaboración examen, aprobación y control de sus Presupuestos, concretando en esta materia la genérica potestad de auto-organización.
Las prescripciones presupuestarias de la LOFCA se contienen en su art. 21, del que cabe extraer los cinco mandatos siguientes:
- Inclusión de los Presupuestos autonómicos de la totalidad de gastos e ingresos de la CA, así como de sus Organismos y Entidades. En suma, principio de universalidad y también de unidad presupuestaria, al integrarse en un solo Presupuesto todo el sector público autonómico.
- Carácter anual de los Presupuestos y extensión al mismo período que los del Estado (principio de temporalidad).
- Prórroga autonómica cuando el primer día del ejercicio no estén promulgados los Presupuestos correspondientes.
- Elaboración de los Presupuestos autonómicos con criterios homogéneos que hagan posible su consolidación con los del Estado.
- Cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
1.2. El ciclo presupuestario autonómico
La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afectan a los gastos e ingresos de las Comunidades Autónomas, al igual que los del resto de las Administraciones Públicas, se someterán al principio de estabilidad presupuestaria (art. 11.1 LOEPSF), entendida como la situación de equilibrio o superávit estructural.
El Gobierno, a propuesta del MHAP y previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera y de la Comisión Nacional de Administración Local fijará los objetivos de estabilidad presupuestaria, teniendo en cuenta las recomendaciones emitidas por la UE sobre el Programa de Estabilidad de España.
Una vez aprobados por las Cortes Generales los objetivos de estabilidad presupuestaria y de DP, el MHAP, previo informe de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, formulará para cada CA una propuesta de objetivos de estabilidad presupuestaria y de DP, que serán fijados por el Gobierno previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera (art. 16 LOEPSF).
Antes del 1 de octubre de cada año las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales remitirán al MHAP información sobre las líneas que contendrán sus Presupuestos; pudiendo el MHAP recabar de ellas la información necesaria para garantizar el cumplimiento de las previsiones de la LOEPSF, o para atender cualquier requerimiento de información exigido por la normativa comunitaria. El incumplimiento de estas obligaciones podrá comportar la aplicación de las medidas automáticas de corrección del art. 20 LOEPSF.
Sin perjuicio de lo anterior, el Tribunal de Cuentas es también competente para el control externo de la gestión presupuestaria y económica de las Comunidades Autónomas (arts. 153 CE y 22 LOFCA) .
