3.1. Alcance y contenido
La emisión de la DP del Estado está sometida a la reserva de Ley, según 135.3 CE. La propia expresión pone de relieve que estamos ante un supuesto de reserva de ley relativa y no absoluta.
¿qué elementos de DP están amparados por el principio de reserva de Ley?
En síntesis, la emisión de la DP mediante ley, de la que habla el art. 135.3 CE, ha sido traducido por la fijación del saldo vivo de la Deuda en la Ley de Presupuestos, la determinación del límite máximo y la autorización de emisión de la deuda por parte del Gobierno, y la emisión efectiva de aquélla por parte del Ministerio de Economía.
Parece, por tanto, que se podría afirmar que con el actual marco normativo, no se respeta el principio de reserva de Ley consagrado en el 135.1 CE.
Entonces, en nuestra opinión, debe buscarse el sentido, significado y alcance de tal reserva de Ley.
Comencemos por el primer aspecto. Las emisiones de la DP compiten, en el mercado de capitales, con las de los emisores privados, por lo que resulta necesario intentar lograr un equilibrio, por demás difícil y precario, entre todos los demandantes de capitales. Pues bien:
- Por la naturaleza misma del endeudamiento no resulta posible que exista una legislación permanente que regule sus condiciones. Tampoco resulta realista, dadas las características de la economía actual, exigir que el Estado deba necesitar una Ley formal cada vez que quiera emitir DP, Ley en la que, por ejemplo, se tenga que fijar algo tan volátil hoy como el interés, salvo que se acepte, de modo permanente, la utilización de la fórmula del Decreto-Ley.
- Por otro lado, tampoco parece que deba dejarse al Estado, con el enorme potencial económico que tiene, la posibilidad de actuar a su antojo en la captación de recursos financieros.
Un equilibrio entre ambas situaciones puede ser el establecimiento de un límite máximo al endeudamiento estatal, y eso es lo que se hace en la actualidad.
Así pues, la fijación de la cuantía máxima del endeudamiento mediante la Ley de Presupuestos, no parece atentar contra el principio de reserva de Ley, en su significado y fundamento actual.
Algo más complicado parece el enjuiciamiento de la normativa vigente desde la perspectiva de la posible colisión entre los intereses del Estado y los de las Administraciones territoriales, en especial las Comunidades Autónomas. En este terreno todos son competidores directos, más aún de lo que puedan ser los emisores privados, al tratarse de entes públicos, pueden utilizar los privilegios y garantías que les reconocen las leyes, por ejemplo emitir deuda que sea de suscripción obligatoria para las entidades de créditos. Entonces, la reserva de ley en materia de Deuda estatal se puede contemplar:
- Como el contrapeso necesario a las limitaciones que, también legales, tienen en ese terreno las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales.
- Como la garantía para evitar que el Estado tenga en este terreno una posición excesivamente dominante.
Es decir, la reserva de Ley en materia de DP estatal puede verse como la expresión de la necesidad de coordinación de las políticas de endeudamiento de los entes públicos territoriales.
En conclusión, creemos que el art. 135.1 CE está formulado atendiendo a los antecedentes existentes en esta materia. Es, por tanto, un precepto que mira al pasado. Su interpretación exige que se tenga en cuenta el sentir del momento en que nos encontramos y las tendencias que se adivinan para el futuro. Desde esta perspectiva no parece posible exigir al principio de reserva de Ley en materia de DP otra cosa que el reconocimiento de la existencia de este recurso como uno más al alcance del Estado, dejándole desprovisto de cualquier carácter extraordinario y la fijación de unos límites máximos de endeudamiento. Con esto, la reserva de Ley en materia de DP prácticamente no existe.
3.2. Las garantías constitucionales de la Deuda
El art. 135.3 CE establece: "Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la DP de las Administraciones Públicas se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión".
En definitiva, la Constitución Española establece unas garantías para los suscriptores de la DP puesto que los Presupuestos del Estado siempre deberán tener dotación suficiente para hacer frente a la retribución pactada y a la devolución de los prestado, es decir, para atender lo que tradicionalmente se ha llamado servicio de la Deuda.
El articulo en cuestión plantea una serie de cuestiones que es necesario examinar.
En primer lugar, conviene precisar si la garantía se extiende a todo tipo de DP o si se encuentra limitada a alguna categoría en especial. Aunque parece que si tomamos el puro tenor literal del precepto la garantía sólo alcanza a la Deuda emitida directamente por el Estado, Comunidades Autónomas y Entes locales, lo cierto es que existen argumentos en que fundamentar la aplicación de la garantía también a la Deuda de los Organismos Autónomos y Entidades públicas empresariales (sobre todo, porque sus presupuestos forman parte de los PGE).
En segundo término, debemos señalar que desde el punto de vista subjetivo, el precepto afecta tanto al Gobierno como al legislativo.
Afecta al Gobierno en dos momentos del ciclo presupuestario, durante la elaboración del Presupuesto, al estar incluido en el estado de gastos y en el momento de la ejecución del Presupuesto porque para que sea verdaderamente operativa la garantía, el Gobierno no puede escudarse en la inexistencia de crédito para satisfacer los intereses o el capital de la deuda emitida para no hacer frente a sus compromisos y obligaciones.
Asimismo, el precepto también afecta al legislativo, pues impide que durante la tramitación parlamentaria de los Presupuestos se pueda enmendar o modificar la dotación del servicio de la Deuda.
El art. 135.3 CE limita la garantía únicamente a los supuestos en que la dotación del servicio de la DP se ajuste a las condiciones de la Ley de emisión, lo que nos obliga a pronunciarnos, y éste es el tercer aspecto a destacar, sobre el significado de esta última expresión, cuestión que está íntimamente relacionada con el significado y ámbito de la reserva de la Ley en materia de DP.
En nuestra opinión, la expresión "ley de emisión" debe entenderse en un sentido material, hace referencia a la norma, cualquiera que sea su rango, en la cual se fijan las prestaciones derivadas de la Deuda que están cubiertas con la garantía de su inclusión automática en la Ley de Presupuestos.
Otro aspecto, el cuarto, que debemos estudiar es el contenido del contrato de empréstito público que aparece cubierto por la garantía. El precepto menciona el pago de intereses y capital. La CE alude así a las prestaciones que constituyen el núcleo del contrato de empréstito público, al menos en las fórmulas tradicionales.
Un último aspecto queda por reseñar: determinar las consecuencias que puede provocar el incumplimiento del precepto, lo que depende de la naturaleza del derecho allí consagrado.
En nuestra opinión, es posible reconocer un auténtico derecho de los suscriptores accionable ante los Tribunales contencioso-administrativos. Ante su pretensión de cobrar los intereses y el capital:
- El Estado no podría oponer la falta de dotación presupuestaria pues no resulta aplicable al caso la prevención contenida en el art. 21.1 LGP.
- La cuestión se debe resolver aplicando las técnicas generales de interpretación jurídica, pues se produciría en el supuesto contemplado una colisión de normas, una el art. 135.2 CE, y otra la Ley de Presupuestos en la que faltare la dotación para el servicio de la Deuda, y, en estas condiciones, debe prevalecer la Constitución Española.
